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人口激增引爆一线城市大城市病 承载力逼近极限(转)  

2014-09-05 13:58:03|  分类: 时事热点 |  标签: |举报 |字号 订阅

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交通拥挤、空气污染、公共服务不足……随着城市人口快速增长,北上广等地的“大城市病”日益突出,城市承载力已经接近极限。《经济参考报》记者调研了解到,近些年北上广几个特大城市持续快速发展,对城市的资源环境、公共服务能力、可持续发展形成巨大压力。尽管各地都明确了人口控制政策、采取了诸多措施,但受经济增长压力、管理体制不顺、功能疏解难度大等因素,实现控制人口规模的目标面临诸多难题。

北上广等大城市承载力逼近极限

庞大的人口规模,让大城市像一个气喘吁吁的“肥胖症”患者,“负债累累”导致难以正常行走。

随着人口急剧增长,北上广等特大城市人口与资源环境的矛盾凸显,交通拥挤、空气污染、公共服务不足等“大城市病”日益突出,城市承载力已经接近极限。

数据显示,北京市机动车已超过500万辆,上海、广州等多个城市超过200万辆,车辆的增加加剧了交通拥堵。在北京,全市目前年用水量缺口近三分之二,不得不依靠超采地下水、从外省调水“解渴”。暑期北京城区日供水量逐渐上升,北京市自来水集团预测,今夏城区日供水量将达到310万立方米至315万立方米,接近318万立方米的日供水能力极限。

在广州,去年不少生源密集地小学学位紧张、“僧多粥少”,其主要原因是当年出生的流动人口增幅超过20%。由于人口多,广州一天要处理1.4万吨垃圾,主城区要处理9700多吨垃圾,1天要处理污水465万吨。

庞大的人口规模,让大城市像一个气喘吁吁的“肥胖症”患者,“负债累累”导致难以正常行走。为了控制人口规模,北上广等特大城市均采取了一系列措施:

———“积分”进城,规范外来人口落户。早在2010年,广东便实施流动人口办居住证及积分入户制,截至今年7月底,已发放4872万张居住证,涵盖公交、小额消费、金融等多种功能。上海于2013年6月印发《上海市居住证积分管理试行办法》。

———功能疏解。一是在郊区建设城市“副中心”,二是将部分产业迁移至周边省市。在北京,大红门服装市场已经确定外迁河北白沟,白沟大红门国际服装城一期将于9月底试营业。广州积极建设城市副中心,促进人口逐步向两个新城区和三个副中心集聚。如今老城区周边的新区都已覆盖地铁公交,完善与毗邻城市的交通接驳,医院、学校也在配套完善中。

———规范社会管理。北京、上海等城市均在推进打击黑车、拆除违建、打击群租等工作,在提升社会治安的同时,也增加了无固定工作、无合理居所的外来人口的生活成本,对控制外来人口也起到一定作用。

北上广每年增加一个中小城市人口量

在北京、上海、广州等特大城市,每年增加的常住人口数量达到四五十万人,相当于一个中小城市的规模。有专家表示,北京目前常住人口已是1986年的两倍多,相当于“26年长出一个北京城”。

根据《国家新型城镇化规划(2014-2020)》,人口在300万至500万之间的为大城市,城区人口500万以上的算是特大城市。截至2010年,人口在500万至1000万之间的中国城市达到10个,1000万以上的城市有6个。记者了解到,在北京、上海、广州等特大城市,每年增加的常住人口数量达到四五十万人,相当于一个中小城市的规模。

近十多年来,北京的常住人口以每年近60万人的速度持续增长,近两三年增速略有所放缓。2013年,北京市常住人口2114.8万人,较2012年增加45.5万人,增长2.2%。有专家表示,北京目前常住人口已是1986年的两倍多,相当于“26年长出一个北京城”。

其中,外来人口是新增常住人口的主力。2013年,北京市常住外来人口802.7万人,占比38%,同比增长3.7%,新增外来人口占当年新增常住人口的63.5%。“十二五”的前三年,全市常住外来人口增长98万人,年均增长4.4%,占全市新增常住人口的64.1%。

记者从上海社会科学院了解到,1993年到2012年,上海常住人口从1381万增加到2380万,平均每年新增52.6万,年均增长2.9%。2013年,上海常住人口突破2400万大关,达到2415.15万人,比上年增加34.72万人,其中外来常住人口990.01万人,占比41%,较上年增加29.77万人。

在广州,情况也不容乐观。2013年末,常住人口1292.68万人,其中,户籍人口832.31万人。这比2012年第六次人口普查时的1260万人增长了约32万人,从2000年到2012年间,广州常住人口每年增长达43万。

据预测,如不采取有效调控措施,2020年上海常住人口将超过《上海市主体功能区规划》中全市常住人口总量2650万的人口规划目标,2030年将达3000万人左右。

遏制人口过快增长面临诸多瓶颈

各地仍存在GDP思维惯性,担心产业结构调整会导致经济发展减缓、税收减少、失业等问题。一些高耗能、劳动密集型的“纳税大户”本不适合在大城市发展,但是,地方政府为了自身利益,转移或外迁的难度很大。

记者在北上广调研了解到,尽管各地采取了一系列控制人口过快增长的措施,人口增速有所趋缓,但是绝对数量仍然大幅增加,对城市健康运行和持续发展造成巨大压力。目前,人口规模控制工作面临多重阻力。

一是人口管理体制不顺,多方合力尚未形成。据了解,上海在2008年成立了市人口综合管理和服务领导小组,办公室设在市公安局,成员单位有25家,但各部门各自为政、工作机制不畅。目前,居住证登记与信息汇集系统化程度较低,信息合建共享机制不够顺畅是重要原因。

二是“GDP思维”下“以业控人”推进力度不足。记者发现,各地仍存在GDP思维惯性,担心产业结构调整会导致经济发展减缓、税收减少、失业等问题。一些高耗能、劳动密集型的“纳税大户”本不适合在大城市发展,但是,地方政府为了自身利益,转移或外迁的难度很大。

三是相关政策不到位,“以房控人”政策力度不够。比如,上海在2011年7月颁布的《上海市居住房屋租赁管理实施办法》对城乡结合部的农民房屋出租缺乏具体政策,对“非改居”的厂房出租没有明确规定。虽然规定了违章建筑及危险房屋不得用于出租,以及租住人均面积不得低于5平方米,不得分隔搭建后出租等,但执行过程中却由于各部门分工不明确等原因执行力度不足。

四是“单独两孩”等政策给人口控制带来新压力。据北京市卫生计生委测算,政策放开后平均前5年每年将新增5.42万人左右,此后每年新增约4万人左右。“单独两孩”政策实施将使城六区人口服务管理压力加大,也使幼儿园、小学配置更趋紧张。

以产业疏导引导人口分流

专家表示,特大城市人口膨胀根源在于产业和功能过度聚集,因此有必要对特大城市功能和产业进行疏解,主动舍弃牺牲一些产业,“掉一些肉”,以经济“减负”为人口减压。

记者在调查中发现,北上广等大城市吸引的新增外来人口中,大部分集中于劳动生产率较低的行业,不符合大城市的定位。根据2012年第六次人口普查统计,在北京市,就业以外来人口为主的行业主要是居民服务业、住宿餐饮业、批发零售业、建筑业、制造业,在这些行业,外来人口占就业人口的比例分别为75%、73%、68%、63%、52%。2013年底,在全市登记流动人口中,服务性行业中流动人口比重超过70%。

在上海、广州等城市,也存在类似情况,对此,北京市发展改革委主任张建东表示,大城市应以产业疏导引导人口疏导。今年上半年,北京市已就地淘汰一批不符合城市功能定位的存量产业,实现了213家污染企业停产退出,完成全年任务的71%。

专家表示,特大城市人口膨胀根源在于产业和功能过度聚集,因此有必要对特大城市功能和产业进行疏解,主动舍弃牺牲一些产业,“掉一些肉”,以经济“减负”为人口减压。

北京市政协调研组建议,要明确产业和功能疏解对象,以扼制“高污染、高耗水、高耗能”为目标,加快清退一般性产业;以控制人口为目标,疏解区域性物流基地和专业批发市场等流动人口聚集产业;以功能调整优化为目标,解决优质公共服务资源配置不均衡问题,并启动部分行政机关及事业单位向外转移试点工作。

专家表示,由于统筹不力、配套政策不完善等问题,目前一些城市的产业疏导进展并不顺利,对此,建议进一步发挥价格对产业结构升级的杠杆作用。具体而言,其一,对不符合城市功能定位的企业,提高其生存成本,促进低端产业加快调整退出;其二,提高新增产业项目准入门槛;其三,对积极转移产业的企业给予一定的租金、税收等优惠政策。

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